Covid-19, une crise organisationnelle : les auteurs répondent aux questions du RT19

Comment analyser sociologiquement les bouleversements liés à la pandémie que nous vivons ? L’ouvrage publié en 2020 par Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel et François Dedieu pose des jalons importants.  Le RT19 a souhaité recueillir le témoignage de ses auteurs sur le travail sociologique qui sous-tend cet ouvrage : quelle était leur ambition initiale lorsqu’ils ont commencé la rédaction de l’ouvrage ? Comment ont-ils travaillé ensemble, autour d’un objet évoluant rapidement, et avec un objectif de publication rapide ? Quels sont les éléments d’analyse qui leur semblent particulièrement importants à partager ? Et à l’issue de ce travail, quelles sont les questions à approfondir ? Tous nos remerciements à Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel et François Dedieu, ainsi qu’à Julia Legrand qui a relayé nos questions aux auteurs.

Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel, François Dedieu, Covid-19 : une crise organisationnelle, Paris, Presses de Sciences Po, 2020, ISBN: 9782724626650.

Au départ de ce livre, nous n’avions pas d’ambition claire et réfléchie. Comme beaucoup, nous avons d’abord été sidérés par l’expérience collective que nous étions en train de vivre. Mais, rapidement, le besoin de rendre raison de ce qui se passait sous nos yeux a pris le dessus. Pourquoi ne pas avoir anticipé pareille situation ? Pourquoi n’avions-nous pas de masques disponibles ? Pourquoi avoir créé un conseil scientifique dans un monde de la santé publique déjà saturé d’organisations expertes ? Pourquoi ne pas avoir activé le plan de pandémie grippale ? Et pourquoi adopter le confinement, solution aussi radicale qu’inédite, dont on pouvait déjà imaginer à l’époque les conséquences considérables qu’elle pourrait avoir sur tous les plans : économique, social, politique, mais aussi sanitaire ?

En regardant la situation se dérouler, nous nous sommes étonnés du fait que peu d’universitaires avaient manifesté leur surprise face à cette situation inédite (signalons toutefois la tribune de Nicolas Henckes dans Le Monde dès le 26 mars, puis l’interview de Didier Torny dans Médiapart le 3 avril), et beaucoup ont semblé prendre pour acquises ces décisions sans précédent et parmi les plus importantes depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. Non pas que nous voulions les rejeter – en tant que sociologues, nous voulions simplement reconstituer les conditions dans lesquelles elles ont été prises. Notre approche se voulait scientifique et non normative. Nous nous sommes appuyés sur la presse, la littérature grise et une quarantaine d’interviews pour écrire ce petit livre sur la gestion de la pandémie en France entre mars et juin 2020. Nous nous sommes également fondés sur la riche littérature qui existe concernant la prise de décision en situation de crise pour repérer des traits communs avec les crises passées. Au fur et à mesure de nos discussions, nous avons écrit trois articles entre le 31 mars et le 3 juin dans un journal en ligne (AOC – Analyse Opinion Critique). Ils ont rapidement reçu les compliments de lecteurs, heureux de trouver enfin des analyses qui contournaient les récits officiels, ce qui nous a finalement encouragés à écrire le livre. Notre éditrice Julie Gazier a également joué un rôle-clé : elle a exprimé son enthousiasme à l’idée de produire pareil ouvrage et c’est elle qui nous a poussés dans nos retranchements pour qu’on l’écrive aussi rapidement. Nous lui devons beaucoup.

Nous avons été surpris de la facilité avec laquelle il a été possible d’écrire ce livre ensemble en si peu de temps. Bien sûr, le fait que nous partagions une formation intellectuelle commune a aidé : nous sommes, en effet, quatre sociologues formés au Centre de sociologie des organisations (CSO), où a été fondée l’école dite « française de sociologie des organisations » (Michel Crozier, Erhard Friedberg, Jean-Claude Thoenig, Catherine et Pierre Grémion, etc.). L’amitié et la confiance entre nous ont également joué un rôle-clé. Nous avions enfin deux grands types d’expertise propices à se conjuguer : deux d’entre nous (Henri Bergeron et Patrick Castel) sommes spécialisés dans l’analyse des politiques de santé et des pratiques professionnelles ; deux autres (Olivier Borraz et François Dedieu) sommes spécialistes de la sociologie des risques et de la gestion des crises.

Voici quelques hypothèses du livre que nous souhaitons mettre en avant.

Nous faisons l’hypothèse qu’il n’y a pas eu de négligence, mais plutôt un excès de confiance.

Les systèmes d’alerte ont été déclenchés en janvier, de sorte que personne ne peut dire que la menace a été ignorée. Nous faisons l’hypothèse qu’il n’y a pas eu de négligence, mais plutôt un excès de confiance. Cet excès de confiance peut s’expliquer par le fait que les précédentes menaces épidémiques (SRAS, Ebola, H1N1 etc.) n’avaient pas produit d’effets significatifs en France, ce qui a fait croire que son système de santé était prêt à faire face à des maladies hautement infectieuses. En outre, les trois premiers « clusters » au début de la pandémie ont été rapidement contrôlés, ce qui a pu renforcer cette croyance. Dans l’ensemble, le niveau élevé de confiance dans le système de santé français, que les autorités aiment à présenter comme l’un des meilleurs au monde, a également été un facteur explicatif important. Rappelons enfin que l’attention du gouvernement était accaparée par d’autres dossiers politiques à l’époque, comme celui des retraites, conçu comme point culminant du mandat du président Macron.

Nos velléités d’explication ont porté en particulier sur la décision du confinement. Jean-François Delfraissy, le président du Conseil scientifique français (organe consultatif du Président créé le 10 mars 2020) a déclaré dans Le Monde que le confinement « n’était pas la meilleure mais la seule solution possible ». Nous avons été frappés par la façon dont cette déclaration faisait écho à la célèbre analyse d’Allison1 sur la crise des missiles à Cuba : “In retrospect, whatever is finally chosen generally seems the only appropriate choice” (1971). Graham Allison et de nombreux autres spécialistes des sciences sociales nous ont mis en garde contre la tentation de se contenter de récits qui présentent les décisions comme purement rationnelles ou inéluctables, et ont encouragé les sociologues, les historiens et les politologues à les déconstruire. Il est important de noter que notre approche compréhensive suppose que, face aux mêmes contraintes, nous aurions probablement pris les mêmes décisions que les acteurs impliqués. Mais contrairement aux récits officiels, notre livre incite à tirer de réelles leçons de la crise, afin d’éviter qu’une telle situation – et les décisions qui ont été prises en conséquence – ne se reproduise.

Nous avons identifié trois séries de conditions qui contribuent à expliquer la décision d’imposer un confinement.

Les premières étaient d’ordre organisationnel : l’excès de confiance que nous avons mentionné plus haut a fait perdre beaucoup de temps à réagir au virus au fur et à mesure de sa propagation. Cela signifie que les options qui auraient été disponibles avant le début de la pandémie ont été progressivement fermées. Nous faisons aussi l’hypothèse que le concept de « dérive organisationnelle », forgé par Diane Vaughan2 (1996) dans son analyse de l’accident de Challenger aide à comprendre que, à la fin du mois de février, le gouvernement français s’est retrouvé sans masques suffisants pour protéger la population.

La deuxième série de conditions est d’ordre cognitif. Sans la capacité de procéder à un large dépistage, les autorités ne disposaient pas de données suffisantes pour mesurer avec précision la situation épidémique. Les informations à disposition étaient donc de deux ordres : la situation des hôpitaux les premiers touchés (Grand-Est, hôpitaux parisiens de référence et Seine-Saint-Denis) et les modélisations  de Pasteur et de l’Imperial College, complétées par des données de Santé Publique France. Deux membres du Conseil scientifique sont des médecins de l’hôpital Bichat, qui était submergé de cas critiques au moment où la décision de fermeture a été prise (de nombreux patients, y compris jeunes, étaient transférés dans cet établissement de référence). Cela a renforcé le cadre cognitif dominant : l’épidémie était un problème (bio)médical, les malades avaient besoin de soins intensifs et les hôpitaux devaient être protégés contre le risque d’être débordés. Deux autres membres du conseil, membres du célèbre Institut Pasteur, avaient alors en leur possession des prévisions de modélisation alarmantes. Elles rendaient crédible le sombre scénario dessiné par l’Imperial College, qui avait été reçu avec circonspection et même un peu de méfiance une semaine plus tôt par ces spécialistes. Finalement, le choix a été fait de ne pas prendre en compte les conséquences possibles du confinement, car aucune information concrète n’existait encore sur leur nature ou leur portée.

La dernière série de conditions est d’ordre politique. Dans un contexte international où la Chine, puis l’Italie avaient décidé d’un confinement, l’imitation et les questions de réputation internationale rendaient difficile le choix d’une autre solution. Il suffit de voir comment la Suède, qui a tenté une autre stratégie, a été stigmatisée et accusée de suivre une voie dangereuse. En outre, le principe républicain d’égalité qui prévaut en France rendait difficile d’envisager autre chose qu’une décision uniforme pour tout le pays, malgré la situation hospitalière très différente d’une région à l’autre. Enfin, le maintien de l’ordre reste l’objectif principal en France dans la gestion des crises et le confinement correspond bien à cet objectif – de même que, plus tard, le couvre-feu.

Comment dès lors expliquer le degré inédit de coopération observé au printemps dernier ?

Nous avons également dans ce livre proposé une série de conclusions sur l’hôpital. Les médias ont mis l’ethos des soignants au premier plan des déterminants de leur engagement sans retenue au printemps 2020. Cet ethos existe, mais il existe aussi en dehors des situations de crise et il ne suffit pourtant pas à assurer la coopération entre professionnels, et entre services, qui est difficile à obtenir, comme dans toute organisation. Comment dès lors expliquer le degré inédit de coopération observé au printemps dernier ? Nous avons identifié quatre conditions : les médecins ont été libres de s’organiser, le management entérinant souvent le mode d’organisation choisi ; il n’y a pas eu de limitation sur le budget (pourvu que les demandes restent raisonnables et raisonnées) ; la suppression des activités non urgentes a mis entre parenthèses des enjeux professionnels comme l’attribution des lits au cœur des conflits en situation normale ; les patients étant hélas trop nombreux et, sinon le degré de gravité, ne présentant guère de différences dans leur maladie, il n’y a plus eu de compétition pour capter les « bons » patients. Si l’on réunit ces quatre conditions dans une organisation, quelle que soit sa nature, il y a de fortes chances que les acteurs coopèrent entre eux. Une preuve en a été donnée par la manière dont les médecins ont coopéré dans le soin mais ont été en concurrence au sujet des projets de recherche clinique.

Enfin, la gestion de la crise COVID-19 paraît révéler un geste typique du gouvernement et de la haute administration français (mais on le trouve sous un jour comparable dans nombre d’entreprises), depuis longtemps identifié par les sociologues des politiques publiques et des administrations : les décisions sont prises de manière autonome et élitaire (en petits groupes), sans mobiliser les institutions, organisations ou mécanismes de décision créés précisément à cet effet. L’année écoulée a été marquée par une sorte de frénésie organisationnelle, avec la création et la transformation perpétuelle de dispositifs de gestion de crise, dans un pays qui compte déjà des légions d’experts et d’organisations en charge de ces questions. Nous voyons ici la reproduction de deux tropismes technocratiques – c’est-à-dire une tendance innée à aller dans une direction donnée sous l’effet d’un certain type de stimulus extérieur. Le premier consiste à essayer de se préserver une capacité de décision autonome pour les décisions importantes, en limitant la consultation des organes intermédiaires ou les administrations. Cette situation est très problématique car elle reproduit une vieille séparation entre pensée de la stratégie et pensée de la mise en œuvre : ce qui est considéré comme noble par les personnes au pouvoir (dans le secteur public ou privé) est la conception de la stratégie ou de la loi. Cette croyance est délétère pour la mise en œuvre, car elle présume que « l’intendance suivra » (ou que « l’intendance prendra » si le résultat n’est pas positif). Le second tropisme consiste à considérer que l’amélioration de la coordination et de la coopération ne repose que sur les qualités exceptionnelles et individuelles des dirigeantes ou dirigeants et sur la mise en place de nouvelles organisations, procédures ou technologies. En d’autres termes, il existe une croyance aussi vivace qu’inefficace selon laquelle la simple création de nouvelles structures de coordination ou l’introduction de nouvelles technologies conduira, presque mécaniquement, à la coopération et à la coordination des acteurs chargés de mettre en œuvre les décisions et les politiques publiques, produisant des États sociaux aussi complexes que fragiles. L’épanouissement de ce phénomène dans une situation de crise manifeste de manière caricaturale ce qui se passe déjà en situation ordinaire : le manque de ressources humaines et intellectuelles consacrées à l’étude des mécanismes précis pour favoriser la coopération nécessaire à l’efficacité de l’action publique.

Toutefois, malgré les données que nous avions recueillies, il s’agit moins d’un livre de recherche que d’un essai. Il manque encore des données empiriques précises dont nous avons besoin pour infirmer, affiner et valider nos hypothèses. Nous avons poursuivi nos investigations depuis sa publication et venons d’obtenir une subvention de l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour poursuivre la collecte de données sur les organisations en crise (CrisOrg) avec d’autres collègues du CSO (Renaud Crespin et Etienne Nouguez) et d’autres centres (Valérie November – LATTS -, Cécile Fournier – IRDES -, Audrey Vézian – Triangle – et deux post-doctorantes, Anne Moyal et Servane Venière). Ce projet doit nous permettre de continuer d’explorer quelques questions à nos yeux importantes. Quels sont les déterminants politiques, institutionnels et organisationnels de décisions qui se sont révélées cruciales pour la gestion de cette crise, l’adaptation des organisations et la position que celles-ci occupent dans un système de relations de pouvoir ? Il s’agira de comparer comment différentes organisations (administrations et agences aux niveaux central et territorial; établissements de santé – primaires et hospitaliers – et médico-sociaux ; sécurité civile) ont pu répondre à la crise, individuellement et en interactions avec d’autres, et comment ces réponses et leur place dans le dispositif global de la gestion de crise ont pu évoluer au cours du temps. Une attention particulière sera également portée aux types de savoirs et d’expertise mobilisés de manière préférentielle au cours de la crise et avec quels types de conséquences pour les décisions et les actions menées. Nous avons été particulièrement frappés que certaines leçons de l’épidémie du sida ont semblé avoir été oubliées. D’abord, les associations de patientes et de patients et les institutions de la démocratie sanitaire ont paru marginalisées jusque-là et on a paru revenir à un système de communication archaïque, fondé sur la peur et la responsabilisation individuelle et porté par des communicants sans aucune connaissance spécifique en santé. Les conditions de ce désapprentissage massif feront partie des questions que nous voulons creuser. Dans ce projet, nous nous centrerons sur le cas français, avec un focus sur la région Grand-Est, mais, dans les années à venir, la comparaison internationale sera évidemment essentielle à mener, tout en posant de redoutables défis méthodologiques.

Henri Bergeron est Directeur de Recherches au CNRS au Centre de Sociologie des Organisations (CSO) à Sciences Po.
Olivier Borraz est directeur de recherche au CNRS et directeur du CS0 (CNRS-Sciences Po).
Patrick Castel est chargé de recherche au CSO, CNRS-Science Po
François Dedieu est sociologue, chercheur à l’Inrae au Laboratoire Interdisciplinaire Science Innovation Sociétés (Lisis).
  1. Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 1re éd. 1971, Little Brown. []
  2. Diane Vaughan, The Challenger Launch Decision.  Risky Technology, Culture, and Deviance at NASA, Chicago, University of Chicago Press, 1996. []

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